守护茂名城市之“根”

　　风景优美的露天矿生态公园。
　　本报记者 丘立贺 摄
　　本报通讯员 覃琪
　　茂名市地方立法工作又一重要成果、第二部实体法《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》已于9月1日正式实施，条例在5月31日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议上获全票表决通过。这是茂名市通过地方立法保护露天矿生态公园——守护茂名城市之“根”、巩固生态文明建设成果的生动实践。

　　城市之“根”需保护
　　立法回应民所呼
　　茂名市露天矿坑是茂名发展史中最重要的产物。1958年8月，我国南方最大的露天矿山在茂名破土动工。从1961年矿山和页岩干馏装置规模化投产到1992年底停产，矿山累计采掘量近2亿吨，开采油页岩1亿多吨，生产页岩油292万吨，为缓解国家石油困难作出了突出贡献。没有露天矿就没有今天的茂名，茂名因矿而生，因油而名，因此称为“油城”，露天矿也被认为是茂名发祥之地，是“根”之所在。由于开采成本较高、生态污染大等原因，茂名油页岩开发逐步停止，直至1993年1月停产。停采后的露天矿在很长一段时间内管理失范、盗采现象严重，矿区及其周边生态严重恶化，成为备受群众诟病的城市“伤疤”。2013年12月31日，茂名露天矿被正式移交茂名市政府，市政府毅然决然放弃继续开发矿坑蕴藏的高岭土等矿产资源带来的丰厚利益，开启了“引水、种树、建馆、修路”系统性生态修复工程，通过引水使矿坑湖死水变活水，为城区增加了一个面积约6.8平方公里的美丽湖泊。露天矿生态公园的建设，使露天矿从“金山银山”逐步变为风景优美的“绿水青山”，“城市伤疤”变成城市的名片。2017年11月，露天矿生态公园获得了国家矿山公园资格。
　　露天矿生态公园初步建成后，广大市民在感受着公园带来美誉和幸福的同时，普遍对公园的未来走向非常关注，迫切要求采取最有力的措施对公园保护加以引领、规范和保障。根据《城乡规划法》《环境保护法》《水污染防治法》等法律规定，为了更好地承载茂名悠久矿业文化、辉煌历史，保护和管理露天矿生态公园矿山遗址、地质遗迹以及生态环境，更好地保护茂名人民践行生态文明建设、坚持绿色发展理念的成果，茂名市委指示茂名市人大常委会深入听取群众意见，深入开展立法调研，切实把立法保护露天矿生态公园项目摆上立法日程。2017年2月6日，茂名市人大常委会把《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》列入2017年立法工作计划的初次审议项目，立法工作随即启动。
　　茂名市政府及有关单位高度重视条例的起草工作。条例草案由高新区管委会牵头负责起草，广东石油化工学院形成专家建议稿，高新区管委会修改后形成送审稿报市政府。2017年10月12日，经过认真审查、反复研究、修改完善并经市政府常务会议通过的条例草案，提请市人大常委会审议。10月13日，市人大常委会在公众网站向社会各界公开征求条例草案意见。

　　多次审议反复修正
　　精细立法精益求精
　　为了保证条例的质量，在市政府及有关单位草拟条例草案及公开征求意见之际，市人大常委会提前介入、启动立法调研。在2017年夏秋期间，市人大常委会组织立法调研组深入露天矿生态公园、茂南区及周边各镇街、村庄进行实地调查、考察，充分掌握生态公园的情况，还前往杭州西溪国家生态公园、云南滇池生态公园、湛江湖光岩风景区所在地区学习、吸纳当地生态公园和景区立法经验，立法调研的足迹遍及各有关方面。
　　在广泛征求意见、深入进行调研的基础上，市人大常委会严格依照《茂名市制定地方性法规条例》的规定，采用了“三审制”的形式对条例进行审议，并依规定将修改稿送市委审查。在常委会每次审议前，市人大法制委员会、市人大常委会法工委都召集会议根据收集到的各方面提出的意见进行再研究、再修改，完善后提交人大常委会会议审议。在这个过程中，市人大法制委员会提出意见33条，市直部门意见23条，省市立法咨询专家、市立法基地意见109条，省直部门意见13条。2017年10月23日、2017年12月12日、2018年4月12日，市十二届人大常委会第六次、第九次、第十五次会议对条例草案进行认真的审议，三次审议意见分别有20、23、45条。数十次的修改、完善，几经审议，2018年4月12日茂名市第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议表决通过条例。2018年5月29日广东省第十三届人大常委会第三次会议分组对条例进行审查（分组讨论未有提出新的意见），5月31日广东省第十三届人大常委会第三次会议第二次全体会议全票通过批准条例。
　　省人大常委会在审查中没有提出意见及表决时全票通过，充分肯定了条例的质量。报省批准的条例共六章54条，与提请市人大常委会第一次审议的条例草案相比，体例结构增加了一章6条。

　　凸显地方特色
　　确保可行有效
　　露天矿生态公园是茂名的特色，条例更体现了地方特色。一是对“生态公园”进行了定义。鉴于上位法没有“生态公园”这个概念，条例第三条对露天矿生态公园进行了定义。生态公园的定义指出了生态公园“恢复生态”“保护矿产资源和矿业、地质遗迹”和“展示文化和景观”的本质特征。二是规定了主体职责。根据生态公园的地域特点以及各单位的职权规定了与之对应的保护和监督管理职责，形成了市人民政府领导、高新区管委会主管、职能部门按职责分管、镇（街道）配合、村（居）委协助的管理格局。三是加强了保护和管理规划。由于露天矿生态公园尚未完全建成，因此条例着力进行了规划条款的设计，以充分发挥立法引领的作用。四是严格规定了矿产资源和生态环境保护。露天矿丰富的高岭土、油页岩、煤炭等优质矿产资源是块“肥肉”，条例第20、22条的规定堵死了开采的路。条例第24条至28条对水环境保护、生物多样性保护和林木资源保护等多方面作出了严格规定，是对生态公园脆弱的生态环境的最有力保护。五是对矿业遗迹的保护和工矿文化的传承和利用作出了规定。露天矿是矿业遗迹，是老一辈革命家和工人群众艰苦奋斗的印记，也是近半世纪茂名工矿文化的缩影，对茂名这座城市意义深远。条例第29条、30条、31条对相关事项作出了规定。六是首创了禁止行为的设置方式。即只对上位法尚无明确规定但在调研中发现容易对生态公园环境造成破坏或者危害公共安全的行为设定了新的禁止事项，并在相关条款中进行补充，要求生态公园管理机构要将本条例新设的禁止行为、上位法已有而本条例不再重复罗列的禁止行为在显著位置公示，加强警示宣传和日常巡查，及时制止和依法处置违法违规行为。当然，条例对法律责任等方面都进行了明确。
　　“有了这柄‘尚方宝剑’，露天矿生态公园一定会更好地造福茂名人民，成为茂名人民引以为豪的一张最为亮丽的名片！”座落于生态公园内的茂南区金塘镇牙象村的干部说，“我们一定要负起村委会责任，让条例真正地成为生态公园保护管理的利器”。
　　“‘根之茂者其实遂，膏之沃者其光晔。’回望条例立法过程及条例的实施，我们为能在这个过程中作出自己的努力而深感自豪。”市人大常委会委员、市人大法制委员会委员、市律师协会会长彭华笑容可掬地说，“相信条例的实施会为生态公园带来更美好的明天！”