《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》解读

　　《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》已于2018年11月29日经省人大常委会批准，将于2019年3月1日起施行。
　　为了让社会各界和相关单位更好地理解立法的原意，按照市人大常委会的工作安排，现就制定《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）的主要内容及有关情况进行简要解读。

一、制定《条例》的必要性
　　市容和环境卫生管理工作，是维护城市正常运转的一项基础性工作，与人民群众的生活息息相关，是展现城市文明和综合竞争力的重要窗口。十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从“美好生活”的角度发力，抓好市容和环境卫生管理，是贯彻落实十九大报告必不可少的选项，更是对“人民日益增长的美好生活需要”的立法回应，充分体现了党和人民意志的统一。
　　近年来，在市委市政府的重视和支持下，我市各级党委政府高度重视市容和环境卫生管理，深入开展城乡环境综合整治工作，城乡面貌有了长足的进步，尤其是我市正在如火如荼开展的创文创卫工作，更是大大地提升了我市的城市形象和环境品质。但是，我市市容和环境卫生管理工作，仍然缺少切实可行的长效机制，城市管理还存在一些比较突出的问题。因此，通过立法进一步明确市容和环境卫生管理中的各方职责，厘清社会各方权利义务，推动改革创新和城市扩容提质，建设整洁、优美、文明、和谐的城市环境，提升居民生活质量和人民对美好生活的获得感，具有十分重要的意义。

二、《条例》的主要内容
　　《条例》共六章八十二条。
　　第一章总则，就立法目的、适用范围、基本原则、政府和部门职责、综合执法、公众参与、社会化管理要求等问题作出规定。同时，就“社会主义核心价值观入法”问题进行了尝试；第二章市容和环境卫生责任区制度，就责任人的确定、责任要求、责任区管理制度等内容作出规定；第三章市容管理，就我市在市容方面存在的施工扬尘、运输遗洒、车辆乱停乱放、小广告泛滥、占道经营、临时摆卖、管线乱搭乱拉等主要问题进行了规范；第四章环境卫生管理，就环卫设施的建设和管理、环境卫生作业规范和管理要求作出了规定，对我市在环境卫生存在的突出问题进行了规范；第五章法律责任，对违反市容和环境卫生管理的行为设定了处罚；第六章附则，对条例的生效时间作出规定。

三、《条例》有关条款简介
　　（一）关于管理体制。《条例》第四条至第七条明确了市、区（县级市）、镇（街）人民政府、行政主管部门、行政职能部门、村（居）委会的工作职责，构建完整的市容环境监督管理体系。从我市目前情况看，市、茂南区在市容和环境卫生管理方面还存在一些权责不清、机制不顺的情形，考虑到本条例是针对全市各区（县级市）的规范，以及市与电白区的管理机制尚未确立，暂不予以具体规范，建议市人民政府进一步理顺，具体确定相关职责。
　　（二）关于综合执法。目前，我市尚未实行城市管理综合执法，经咨询省人大常委会法工委意见，实行综合执法已势在必行，可以先进行规定。因此，我们在总则第六条规定“本条例规定的行政处罚以及相关的行政强制措施，在实行城市管理综合执法的区域，依法由城市管理和综合执法部门实施，其他的依法由有关部门实施”，而第五章法律责任的规定均没有执法部门，依据第六条规定执行。
　　（三）关于责任区制度。多年来沿用的“门前三包”制度已逐渐不能满足现阶段及以后一段时期城市化发展的需要。针对“城中村”等城乡结合部存在管理盲区的现象，《条例》第二章设置了市容和环境卫生责任区专章，通过明确责任人的划定标准，包括明确对责任不清的地区或责任人的确定存在争议的解决办法等，消除管理盲点和空白区域，减少推诿扯皮。同时，通过明确责任人的义务，提升责任主体的责任意识，形成良好的社会氛围，使责任区管理成为广大市民和责任人的自觉行为。关于第十四条第十项江河湖泊及其堤防范围的环境卫生职责，经市委常委会讨论决定，并经市人大常委会组成人员审议同意，本条例三审时将河长制湖长制纳入，明确实行河长制湖长制管理的，由各级河长湖长负责。
　　（四）关于空调冷却水排放的问题。按照国家卫生城市标准，所有空调冷却水都不能向外排放，因此《条例》第二十条规定了“空调外机冷却水不得向外排放”。立法调研发现，新开发的楼盘、单位都已实现了空调冷却水向内排放，但绝大部分的城市区域都还没实现。因此，这个规定可能会给相关部门与居民带来一定的改造压力，建议相关部门制定方案，逐步进行改造。
　　（五）关于绿道、盲道的管理。目前，我市正在不断推进绿道建设，盲道的建设也已比较完善。调研发现，机动车和电动车在绿道、盲道上行驶，以及车辆占用绿道、盲道停放的现象比较普遍，为了保障绿道发挥作用，保障盲人的权益，《条例》第二十五条、第二十六条规定，禁止机动车、电动车在绿道内行驶，禁止占用绿道、盲道停放车辆和堆放物品等，相关部门应当加强管理，同时在第五章法律责任部分相应设置了处罚。
　　（六）关于共享出行工具的管理。共享出行工具在便利人们日常出行的同时，其随意停放等问题也引起各地各部分和社会的关注。《条例》第二十八条就这个问题作了具体规定，要求所有人加强对共享出行工具的管理、对已经损坏的要及时回收处理，同时要求使用人文明使用、在固定位置有序停放等。
　　（七）关于小广告泛滥的处理。乱张挂乱张贴广告宣传品违法成本低，造成“牛皮癣”小广告泛滥，一直以来都是城市管理者头疼的重点问题之一。为了规范和治理该行为，我们规定了可以书面提请通讯企业对其中的通讯号码进行处理。同时，为了防止侵害群众正当权益，考虑到会出现无辜群众通讯号码被盗用、错用等情况，规定了核实、限期整改等程序。
　　（八）关于集中摊贩管理。流动摊贩、占道经营一直是城市管理中的顽疾，其带来的脏、乱、堵，严重影响了市容环境卫生和道路交通安全。治理这一“顽疾”，除了“堵”，还应该“疏”。《条例》第三十四条除了规定禁止占道经营和摆摊设点等，还规定“市容和环境卫生行政主管部门可以根据流动摊贩就地发展和集中管理的需求，在不影响安全、交通、市容、环保等情况下，在城市非主干道两侧临时指定一定路段、时段供流动摊贩经营”。具体管理办法，由市、区（县级市）人民政府制定。
　　（九）关于环境卫生管理中政府职责。《条例》坚持以人为本、立法为民的理念，给政府和部门立责，规定了政府部门应不断完善配套设施，提高城市公共服务水平。一是明确人民政府在新区开发、旧区改造和建设单位在新建大型住宅小区时合理配套环卫设施专门建设用地，建设临街公共厕所、垃圾压缩站、垃圾转运站和封闭式垃圾容器等环境卫生设施；二是规定主管部门制定环境卫生作业规范，按标准进行清洁。三是明确人民政府或主管部门应当设置密闭式生活垃圾分类收集容器、大件垃圾投放处理场所、建筑垃圾消纳场、餐厨垃圾处理设施建设，合理建设公共厕所、污泥粪便处理设施等。
　　（十）关于居民家庭垃圾投放指引。《条例》第四十五条规定“本市实行生活垃圾分类投放、处理。市、区（县级市）市容和环境卫生行政主管部门应当制作居民家庭垃圾投放指引，并向社会发放”。作出这样的设置，主要是参考了一些地方的先进经验，建议政府印制一本类似《城市生活指南》的手册，让每个居民家庭都了解垃圾投放的方式。通过这本指引手册，可以规定厨余垃圾每天投放、清运的时间，其它可回收、不可回收的垃圾不必每天都收集。政府可以通过扶持一些可回收垃圾、不可回收垃圾的处理企业，逐步实现垃圾分类收集和专业化处理的目标。这样做既可减轻市容和环境卫生部门的压力，做好垃圾清运处理工作，也有利于实现垃圾的减量化处理。条例没有规定这么详细，主要考虑到城管部门一下子难以做到，所以留下一些空间，政府和城管部门可以通过制定手册的方法逐步推进实施。
　　（十一）关于饲养宠物的规定。目前在市区饲养、溜宠物的人越来越多，对城市环境造成较大影响。近年来，全国各地关于人狗矛盾事件频发，为了更好平衡饲养宠物和保护环境的关系，我们在《条例》第五十一条对饲养人设置了相关义务性规定和禁止性规定，严禁携带宠物乘坐公共交通工具、室内公共场所和未经同意的室外公共场所；携带宠物在外活动的，应该采取牵引绳、戴口罩等有效约束方式；即时清理宠物粪便。同时，针对流浪狗、流浪猫存在隐患问题，我们规定“在城市区域发现被丢弃的犬类宠物或者无主犬类动物，市容和环境卫生行政主管部门应当联系相关部门捕捉处理”。
　　（十二）关于公共厕所的规定。为了落实“厕所革命”的要求，有效执行《广东省爱国卫生条例》，响应市民的关切，条例第四十条、第五十三条、五十四条对公共厕所的建设、管理进行了规范。当前，旅游作为“无烟工业”，正日益成为我市乃至我国经济的亮点和重要的经济引擎。临街、临路的公共厕所作为旅游业的基础配套，其建设、管理亟需规范。因此，条例对政府及其相关部门、管理者的职责进行了规定，对公共厕所的建设管理提出了明确的要求，同时对行政、企（事）业单位在工作时间免费对外开放内部厕所设置了鼓励性的条款。
　　此外，由于《条例》涉及的内容很多，很多方面都是可以单独立法的，所以针对各大类内容的管理只能抓住一两个主要问题进行规范。为确保《条例》的有效实施，建议市人民政府下一步出台一系列相关的实施细则。