《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》解读

　　《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》将于2018年9月1日施行。
　　《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》（以下简称《条例》）是我市取得立法权后制定的第二部实体法。它与第一部实体法《茂名市高州水库水质保护条例》一样，同属环境保护范畴，兼具城乡管理特色。我市第一、二部实体法都针对环境保护制定，这既是市委、市人大常委会和市政府的正确决策，也是全市广大人民群众的共同心愿。
　　通过立法体现党和人民的主张，促进经济发展，推进社会治理，实现良法善治，是市委坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的统一安排，也是市人大常委会保障人民当家作主的重要举措。
　　为促进全民学法、知法、用法、守法，现就制定《条例》的有关情况及主要内容进行简要解读。

　　一、制定《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》的必要性
　　茂名因矿而生、因油而兴，因此称为“油城”。在露天矿利用“油母页岩”炼油，是新中国甩掉“贫油国”帽子的重大举措，也是老一辈革命家和工人群众艰苦奋斗的印记。1992年底，露天矿停止开采后，由于缺乏有效管理，矿区内滥挖乱采油页岩、高岭土的现象十分严重，矿区及其周边生态环境严重恶化，留下了重大的生态环境和社会治安隐患。2013年底，露天矿移交地方管理后，市委、市政府高屋建瓴，投入大量人力物力，开展“引水、种树、建馆、修路”工程，进行环境治理和生态修复，建设露天矿生态公园。目前，露天矿生态公园已经初具规模，昔日的“城市伤疤”华丽转身为我市的城市新名片。这是我市城市建设“变废为宝”的经典之作，也是我市践行生态文明、绿色发展理念的丰硕成果！
　　我市获得地方立法权后，广大群众热切盼望通过地方立法，加强对露天矿生态公园的保护和管理。由于现行的上位法对露天矿生态公园保护缺乏针对性、可操作性的规定，相关规范性文件的法律效力不足。因此，有必要通过制定地方性法规，将露天矿生态公园的保护和管理纳入法治轨道，保护露天矿生态公园已有的建设成果，统筹解决露天矿生态公园规划、建设、保护、管理和利用问题，促进我市经济社会与环境保护全面协调可持续发展。

　　二、关于生态公园的性质
　　鉴于上位法没有“生态公园”这个概念，《条例》第三条对露天矿生态公园（以下简称生态公园）进行了定义：“生态公园是为了恢复露天矿矿山生态环境，保护自然资源、矿业遗迹与地质遗迹，展示矿业文化和人文景观而修建的供公众游览、休憩、观赏和科普的场所”。生态公园的定义指出了生态公园“恢复生态”“保护资源和遗迹”和“展示文化和景观”的本质特征，明确了其开放式公园的公共用途，并分别对应了相关上位法，以此作为《条例》制定的依据。

　　三、关于生态公园的保护和管理范围
　　生态公园的保护和管理范围是根据露天矿生态公园申报国家矿山公园的总体规划图，结合生态公园保护和管理的实际需要确定的。《条例》以生态公园东南西北四个方位毗邻的自然村进行地理定位，但具体范围仍需由市人民政府划定并向社会公布。

　　四、关于《条例》的主要内容
　　《条例》共六章五十四条，6600余字。内容可以分为三个板块：
　　第一章总则，构成第一板块，主要明确立法目的和依据、适用范围、保护和管理范围、保护原则、主体职责、管理机构职责、公众保护和奖励等方面的内容，重点明确了管理机构、市直部门和属地政府的职责。
　　第二章至第四章，构成第二板块，是《条例》的主体部分，分别对生态公园的规划、建设、保护、利用和监督管理等活动提出了要求，作了具体规定。
　　第五章至第六章，构成第三板块。第五章是法律责任，主要针对侵害保护对象和违反禁止行为的情形规定相应的行政处罚。同时对各级政府及相关部门不依法履职的行为作出了相应的追责规定。第六章是附则，确定《条例》施行时间为2018年9月1日。

　　五、关于主体职责
　　《条例》关于主体职责的规定，致力于构建清晰的管理格局。高新区管委会是市人民政府指定的露天矿生态公园保护和管理的主体，但高新区管委会不是一级政府而是经济功能平台，露天矿生态的保护和管理在“责、权、利”上牵涉市直部门、茂南区政府和高新区管委会三方，若不厘清各方的主体职责，容易出现管理重叠、推诿扯皮、权责不一致等情况。因此，根据市委批准的《关于规范市经济功能区行政执法行为的通知》（以下简称《通知》），《条例》在第五条、第六条对各级政府、市相关部门、高新区管委会及其生态公园管理机构的职责进行了明确，并在第三章、第四章的具体条款根据各单位的职权规定了与之对应的保护和监督管理职责，从而形成了市人民政府领导、高新区管委会主管、职能部门按职责分管、镇（街道）配合、村（居）委协助的管理格局。由于管理权限多已归属市直行政主管部门，按照权责相当的原则，相关责任也归属这些部门。市直行政主管部门出于执法便利的需要，可以依《行政处罚法》委托或者授权高新区管委会有关机构执法。因《通知》要求非常明确，《条例》不再规定委托与授权执法情形。高新区管委会、茂南区政府及其相关部门应按照《条例》要求，主动作为，协调一致，共同做好生态公园的规划、建设、保护、利用、监督和管理工作。

　　六、关于规划
　　习近平总书记指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。由于露天矿生态公园尚未完全建成，因此《条例》必须着力进行规划类条款的设计，以充分发挥立法的引领作用。《条例》草案修改稿原来是按照《城乡规划法》等法律法规，结合露天矿建设的实际进行条款设计的。2017年12月，露天矿生态公园获批国家矿山公园资格后，鉴于生态公园的主要属性已经明确，因此，又按照《国家矿山公园规划编制技术要求》的规定，对规划编制的相关条款进行了重新设计，力求既要符合国家矿山公园规划编制的要求，又要突出生态公园的特色，因地制宜。此外，《条例》第十五条至第十九条关于生态公园建设方面的内容，与第十条总体规划内容的第四项至第八项一一对应，这也体现了规划引领建设的作用，反映出《条例》章节结构间严密的逻辑关系。高新区管委会及其生态公园管理机构应严格按照总体规划和详细规划要求，做好生态公园的各项建设，为生态公园的保护和管理奠定坚实基础。

　　七、关于禁止行为的设置
　　《条例》第三十二条仅针对上位法尚无明确规定，但调研中发现容易对露天矿生态公园环境造成破坏或者危害公共安全的行为新设了禁止事项。第三十三条对此进行了补充，要求生态公园管理机构要将本条例新设的禁止行为、上位法已有而本条例不再重复罗列的禁止行为在显著位置公示，加强警示宣传和日常巡查，及时制止和依法处置违法违规行为。目前，这种禁止行为的设置方式尚属我省设区的市地方立法的首创。这种设置方式避免了地方性法规对上位法禁止的行为重复赘述，让各地在依法立法的基础上可以有一定创新的余地，对提高设区的市立法能力、促进地方立法积极性具有借鉴意义。

　　八、关于预防地质灾害和改善地质环境
　　《条例》第十二条、第二十三条、第三十四条，从不同方面对生态公园预防地质灾害、改善地质环境提出了要求。这是因为经过多年的开采，露天矿矿坑深达90米，矿坑边缘十分陡峭，坑壁多属泥质而非岩质，容易因为建设等活动引发滑坡、坍塌等地质灾害问题。地质环境方面，尽管经过近几年的治理和修复已有明显改善，但生态修复不可能一蹴而就，仍然需要一个漫长而艰苦的过程。因此，《条例》要求高新区管委会和市国土、建设行政主管部门在露天矿生态公园今后的建设、保护和管理过程中，要高度重视地质安全和生态修复问题，采取有效举措，避免地质灾害和生产安全事故的发生，同时多策并举，改善地质环境。

　　九、关于生态公园矿产资源的保护
　　“把那些所谓的黄金永远埋到地下，绿水青山才是百姓的金山银山”，早在2011年，市委、市政府就作出了关停露天矿的决定。为此，《条例》第二十条、第二十二条对生态公园矿产资源作出了严格的保护规定，要求“市国土资源行政主管部门应当加强生态公园矿产资源保护工作，制定保护计划，采取有效保护措施”、“任何单位和个人不得开采或者以清淤等名义变相盗采生态公园的高岭土、油页岩等矿产资源”。高新区管委会、市国土、水行政主管部门要按照《条例》要求，切实履行好保护生态公园矿产资源的职责，杜绝一切在生态公园内开采或变相盗采矿产资源的违法行为。

　　十、关于生态公园的生态环境保护
　　鉴于生态公园的整体生态环境还十分脆弱，经不起污染和破坏，《条例》第二十四条至第二十八条从水环境保护、生物多样性保护和林木资源保护等多个方面作出了严格规定，要求“任何单位和个人不得占用、填堵生态公园好心湖的水体、水面”、“生态公园内排放的污水，应当进入污水排放管网”、“任何单位和个人不得擅自捕鱼”、“任何单位和个人不得砍伐、擅自迁移生态公园的古树名木”等。《条例》第四十五条要求生态公园周边镇、街道要做好环境综合治理，防止污水、垃圾、废气污染生态公园。因此，市环境保护、水、渔业、林业行政主管部门和生态公园周边镇、街道要落实好《条例》规定，坚持山水林田湖草生命共同体理念，采取切实有效的措施保护好生态公园的水环境、林木资源和生物多样性，加大环境污染违法行为的打击力度，进一步改善生态公园的生态环境。

　　十一、关于矿业遗迹的保护和工矿文化的传承和利用
　　露天矿的矿业遗迹和地质遗迹，是老一辈革命家和工人群众艰苦奋斗的印记，也是近半世纪露天矿工矿文化的缩影，对了解茂名这座“油城”的发展历程有着重要的意义。《条例》第二十九条、第三十条对矿业遗迹和地质遗迹的保护作出了具体规定，要求“任何单位和个人不得拆除、损毁生态公园的矿业遗迹”、“任何单位和个人不得破坏生态公园地质遗迹及其风貌”等。《条例》第七条“鼓励单位和个人捐赠与露天矿文化保护、传承和发展相关的资金和物品”，第三十一条规定“市文化行政主管部门与生态公园管理机构可以通过征集、购买与露天矿矿业遗迹相关，具有一定历史、科学、艺术、纪念和收藏价值的物品与图书资料，完善生态公园博物馆的建设”。为此，市国土、建设、文化行政主管部门和生态公园管理机构要按要求落实好对生态公园矿业遗迹和地质遗迹的保护措施，传承和利用好露天矿的工矿文化。露天矿生态公园博物馆作为展示露天矿矿业遗迹和工矿文化的重要场所，各单位和个人也可以通过捐赠资金和物品支持生态公园博物馆的建设。

　　十二、关于公园毗邻村庄群众权益和推进生态公园建设的问题
　　推进生态公园的建设与保护毗邻村庄群众的合法权益并不矛盾，从长远而言，生态公园的建设美化了毗邻村庄群众的居住环境，公园游客的增多也能为他们带来更高的收入，这是共赢的。《条例》对生态公园建设过程中可能影响群众合法权益的内容均有详细规定，如第十三条、第十四条规定建设工程竣工后应当及时清理场地、恢复周边植被，对不符合规划的建筑物、构筑物等依法实施改造、迁出或者拆除，并依法予以补偿，均体现了对群众合法权益的保护。《条例》第十八条规定要合理设置限制性消防专用道，保障生态公园和毗邻村庄消防抢险救灾的需要。《条例》第二十六条虽然禁止单位和个人擅自从好心湖取水，但也规定市政府应当建设相应的取水、调水基础设施，统筹兼顾周边居民的用水需求。因此，市政府和高新区管委会要主动作为，把《条例》中保障群众合法权益的规定落实到位，在发展中谋共赢，在共赢中谋发展。

　　十三、关于法律责任
　　《条例》对政府和相关部门、单位或者个人违反《条例》规定主要设定了以下五类法律责任：
　　一是依法给予处分。主要针对政府和相关部门违法《条例》规定，不依法履行职责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
　　二是给予警告，并责令改正，拒不改正的处以罚款。例如在允许区域外游泳、划船、野炊、烧烤、露营等的，由市城市管理执法部门给予警告，并责令改正；拒不改正的，处五百元以上一千元以下的罚款。
　　三是责令停止违法行为，采取补救措施，处以罚款，承担赔偿责任。例如违反《条例》第二十九条规定，拆除、损毁生态公园矿业遗迹的，由市建设、国土资源行政主管部门责令停止违法行为，采取措施予以补救，并可以处二万元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任单位和责任人承担赔偿责任。
　　四是没收违法所得，并处罚款，可以没收生产经营工具。例如违反《条例》第二十七条规定，擅自捕鱼的，由市渔业行政主管部门没收渔获物和违法所得，并处五百元以上二千元以下的罚款；情节严重的，并可以没收渔具和渔船。
　　五是责令改正，没收违法所得，并处罚款。例如违反《条例》第四十四条规定，设置、张贴广告以及在指定的经营场所外摆卖的，由市城市管理执法部门责令改正，没收违法所得，可以并处一千元以上三千元以下的罚款。